Problémový pohled na nové digitální licence

digitalizace a legislativa

Zdá se, že jen několik týdnů nás dělí od zásadního "přelajnování" českého mediálního prostředí. Připravené licenční řízení na nové digitální rozhlasové a televizní licence by mělo být podle zpráv v médiích vyhlášeno ještě během října a do konce roku by mohly být licence uděleny. Jde o postup zčásti očekávaný a žádaný, ovšem je otázkou, zda přesně v takto zvolené formě.

Rada pro rozhlasové a televizní vysílání v polovině září zveřejnila Záměr Rady k naplnění digitálních sítí rozhlasovými a televizními programy, který bude ještě projednáván na výjezdním zasedání Rady ve dnech 7. až 9. října v Lednici. V posledních dnech se v některých rozhodnutích často mísí několik různých motivací. Není mým cílem spokojit se se zjednodušujícím soudem, spíše bych rád viděl některé věci více prodiskutované a zdůvodněné tak, aby zbylo co nejméně nejednoznačných výkladů a interpretací a aby zrychlený postup nakonec nevedl ke zbytečným problémům.

Předně, před nějakým vyvoláváním paniky, bych rád upozornil, že jde sice o zásadní krok, ovšem tím rozhodujícím zlomem bude až mohutný zájem diváků - přijde-li už v této fázi. Operátoři plánují zajímavé marketingové pobídky, včetně velmi výhodného poskytování set top boxů svým klientům. Ostatně nejsou sami, už i v našich terestrických televizích propaguje jeden konkurenční satelitní operátor svoji nabídku s více jak 150 TV programy včetně dodání satelitního přijímače zdarma a satelitní antény za jednu korunu. Na úpravu poměrů pamatuje i nový telekomunikační zákon, který ve svém návrhu počítá se změnou tak zvané must carry (povinné nabídky) celoplošných TV v kabelových rozvodech, avšak na základě přezkoumání RRTV (§164, odst. 4 a 5).

Zatím jsem ale nikde neviděl souhrnnou analýzu současného a budoucího uspořádání reklamního trhu s úvahou o vlivu digitalizace. Český reklamní trh je podle odborníků stabilizovaný a vykazuje roční nárůst reklamních výdajů o 3-4 %. Celkový objem se pohybuje okolo 17 miliard Kč, podíl TV se odhaduje na 8,3 mld., tisk získává okolo 6 mld. a rozhlas cca 1,2 mld. Kč. Ani v poslední podzimní analýze a projekci od ARBOMedia se nehovoří o nějakém výrazném vlivu digitálního vysílání. Letošní růst je zdůvodněn především mimořádnými událostmi (Olympiáda, hokejové mistrovství, vstup do EU a podobně). Současně Ministerstvo práce a sociálních věcí aktuálně informuje o tom, že se každý šestý Čech přibližuje hranici chudoby (8 % lidí je už pod touto hranicí).

Současné televize jsou zapojeny do práce několika pracovních skupin pro dořešení technických a právních problémů kolem digitálního vysílání, když jim zatím prostřednictvím rozhodnutí Rady vyroste nová konkurence. Rada se zřejmě vědomě brání jakémukoliv řešení či návrhu pro stávající provozovatele licencí a postavení jejich technicky neutrálně formulovaných licencí. Předseda ČTÚ se před časem vyjádřil jasně - současní provozovatelé mají licence technicky neutrální a neurčité - tedy použitelné pro analogové i digitální vysílání. Mediální zákon také nijak nerozlišuje tyto dva způsoby vysílání, připouští pouze v jediné zmínce, že provozovatel může šířit program analogově i digitálně (§2, odst. 1., písm. a). Navíc na základě mezinárodních závazků, jejíž aplikaci zapracovává i nová legislativa, dojde v nejbližších letech k úplnému vypnutí analogových kmitočtů. Celoplošné televize mají zaplaceno prodloužení celoplošných licencí do doby, která přesáhne horizont vypnutí, a je možné, že v té době již budou všechny adekvátní pozice v digitálním vysílání obsazeny. Spor by v takovém případě byl neodvratný.

Byl-li dosud kritizován postup při udělování licencí, je třeba konstatovat, že se v současné době nic nezměnilo - zákonné podmínky jsou identické. V posledních dnech se oblíbeným tématem stala nová možnost vzniku elektronických médií vlastněných politickými stranami. V praxi tomu ale již nic nebrání. Naopak. Přečteme-li si poněkolikáté kritéria významná pro udělení licencí dané zákonem č. 231/01Sb. v §17, mají tito potenciální žadatelé velkou naději kritéria naplnit. Ekonomická, organizační a technická připravenost je zcela jistě samozřejmostí a požadavek výsledků z dosavadního podnikání v oblasti vysílání nebude splňovat většina dalších nových žadatelů. Transparentnost vlastnických vztahů je formální otázkou. Zajímavý je přínos programové nabídky, kterou naplní každý program, který zde není, včetně "politické" televize. Zastoupení evropské tvorby je spíše úkol pro administrativní výkazy, ovšem rovněž kritérium dosažitelné u většiny žadatelů stejně jako přínos uchazeče pro rozvoj původní tvorby. Technická podmínka opatření alespoň části programu skrytými nebo otevřenými titulky je dnes již samozřejmostí. Poslední kritérium o přínosu k rozvoji kultury menšin zrovna politické strany naplní velmi jednoduše (včetně některých extrémních menšin...).

Rozhodnutí o licenci podle zákona obsahuje v § 18 pod písmenem c) územní rozsah vysílání a soubor technických parametrů, který bude podle všeho novým zákonem v příštím roce zrušen. Vydané licence tedy budou záhy vyměněny. Navíc vidím jako aktuální problém, jak budou tyto technické soubory (tedy kmitočty ) v rámci digitálních sítí přesně definovány stejně jako zatím neúplné a v blízké budoucnosti doplňované územní pokrytí. Nehledě na fakt, že i podle ČTÚ budou současné sady kmitočtů pro digitální sítě po schválení mezinárodních dohod v rámci Regionální radiokomunikační konference a vypnutí některých analogových kmitočtů nahrazeny kmitočty definitivními.

Spor může být i při udělení celoplošné licence. Provozovatel programu může obratem žádat na provozovateli digitální sítě toto celoplošné pokrytí. Případný spor může vést k žalobám. V opačném případě, nepůjde-li o celoplošnou licenci, po doplnění sítě nad 70 % území by mohla licence pozbýt platnosti a podobně. Rada se rozhodla využít pojmu sdílené kmitočty, který je mimo jiné i jistým břemenem licence a zdrojem pravidelných sporů pro televizi Prima a jednotlivé regionální vysílatele (tam jde však povětšinou o problém vysílacích časů pro jednotlivé regiony a dohodu o nich, například spor s TV Dakr dnes podle médií míří až k Ústavnímu soudu). Při přimhouření obou očí lze tento institut použít i pro digitální vysílání, ale zatím nevím, zda je tato cesta prověřená a podložená více právními posudky. Rada na svém posledním zasedání také rozhodla, že zadá vypracování právních posudků na výklad § 56 a § 57 zákona 231/2001 Sb. týkající se výpočtu pokrytí 70 % počtu obyvatel České republiky.

Rada má podle platných předpisů právo měnit technický rozsah vysílání, zatím jen se souhlasem vysílatele nebo podle mezinárodních smluv. V platné verzi zákona navíc stále existuje určitý rozpor při udělování a změnách licencí - o udělení licence a stanovení licenčních podmínek rozhoduje Rada většinou 9 hlasů, o změnách licenčních podmínek na základě žádosti provozovatele rozhoduje Rada už jen prostou nadpoloviční většinou (= 7 hlasy).

Nedojde-li k definitivnímu rozhodnutí o digitálních licencích do doby platnosti právě projednávaného Zákona o elektronických komunikacích, nastane další problém přechodných ustanovení. Podle návrhu zákona se veškerá správní řízení o kmitočtech dnem jeho účinnosti mají zastavit. Všechny stávající licence pak pozbývají platnost v části souboru technických parametrů a budou nahrazeny novým rozhodnutím ČTÚ (opomine-li provozovatel podle návrhu zákona o tuto změnu požádat do 6 měsíců, přijde o licenci úplně. Toto platí dokonce i pro ČT).

Nasměrování programů se zřejmě nemusí líbit operátorům digitálních sítí. I ČTÚ se podle předchozích vyjádření kloní spíše k dohodě mezi operátory a provozovateli programů, než k administrativnímu rozhodnutí prováděné tak trochu "od stolu". Podobně hovoří vládní Koncepce, která zmiňuje potřebu ponechat dostatečnou míru volnosti operátorům, provozovatelům i divákům... Umístění konkrétních programů k jednotlivým operátorům, respektive sítím, se nezdá příznivcům volné soutěže, kteří volají po vzniku konkurence. V případě specificky určené licence na regionální program by se zájemce mohl dostat jen k jedinému provozovateli sítě s aktuálně daným územním pokrytím.

Rovněž vytvoření regionálního multiplexu, navíc bez ČT (a s omezením pro doplňkové služby), může být komerčně méně zajímavé a provozně náročnější než v jiných případech (například i více smluvních partnerů). Obecně lze vidět riziko v bonitě případných provozovatelů programů a garance pro komerční vztah. Nelze vyloučit, že bude-li někdo z operátorů mít striktně nadefinovány provozovatele, kteří ale nebudou poskytovat dostatečnou záruku komerční úspěšnosti, budou operátoři vyžadovat poskytnutí nějakých záruk (včetně například státních garancí). Je to jen určitá spekulace, není jasné, jak stát nakonec k digitálnímu vysílání přistoupí. O přístupu k rozvoji rychlého internetu jsme slyšeli v posledních dnech - existuje plán na zřízení Fondu pro rozvoj vysokorychlostního internetu, vytvořeného na základě 1 % z prodeje Českého Telecomu. S tím spojený plán na vytvoření odborného Fóra pro broadband není ani v případě digitalizace novinkou, i když asociace provozovatelů zatím ještě nevznikla.

Osobně postrádám otevřené zdůvodnění pro rozhodnutí o rozložení programových formátů. Podkladem pro více méně subjektivní rozhodnutí RRTV mají být Koncepce digitalizace RRTV z června 2004 (kritizovaná celoplošnými televizemi včetně České televize a s výhradou ČTÚ) a výsledek internetové ankety Rady. Jsou-li toto základní kameny nového programového uspořádání na dalších minimálně deset let, pak by měly být výsledky zmíněné ankety ihned zveřejněny. Absenci komplexních analýz dosavadních experimentů a především českého mediálního trhu a diváckého zájmu zmiňuji pravidelně. Rovněž definice typů programových pozic není zatím nikde veřejně vysvětlena nebo specifikována a působí poněkud univerzálně až neurčitě. Nakonec budou stejně rozhodující projekty žadatelů, které budou určitě přesnější a jasnější. Možná vznikne opět požadavek na otevřené a veřejně kontrolovatelné zásadní rozhodování Rady, což ovšem platný zákon neumožňuje.

Koncepce RRTV pro digitální vysílání (přesně Další postup Rady v oblasti digitálního vysílání z 9. 6. 2004) hovořila jen o licenčním řízení pro první celoplošný multiplex. Uvedený postup byl podle doprovodného komentáře plně projednán s ČTÚ a Ministerstvem kultury (MK). První jmenovaná instituce toto vyjádřením svého předsedy záhy popřela, MK se zatím veřejně nevyjádřilo a z důvodů nemoci ministra Pavla Dostála není žádné stanovisko zatím ani teď.

Otázka placených nebo volně přístupných programů není předem určena a bude zřejmě záležet na návrzích a projektech žadatelů a následném posouzení RRTV. Riziko sporů a žalob neúspěšných žadatelů, kterými byla provázena řada dřívějších licenčních řízení na rádia, existuje vždy. Rozhodování Rady je velmi zásadní na více jak deset let dopředu a s velkými ekonomickými důsledky, nebude tedy ani nyní jednoduché. Po době určitého nezájmu o činnost RRTV je jasné, že se toto nyní z pohledu politiků i médií změní.

Chaos v návalu pozměňovacích návrhů na úpravu správních poplatků zatím nemá přesnou písemnou podobu a definitivní rozhodnutí může být na říjnové schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, ovšem v každém případě s účinností až po tomto předpokládaném licenčním řízení. Opět tedy hrozí nebezpečí nepoměru a nerovných podmínek, budou-li další licence pro 3 zbývající multiplexy udělovány možná už za necelé dva roky za podstatně jiných podmínek (rozdíl mezi 50 tisíci a navrhovanými 400 milióny Kč je dost výrazný).

Výrazným předmětem diskuzí bude i nadále postavení České televize. Zatím jsem nezaregistroval nějaké výhrady od jejích představitelů nebo dosavadních zastánců. Záměr Rady zatím neřeší známý problém a rozpor se Zákonem o zadávání veřejných zakázek - Česká televize by si zcela jistě měla dodavatele síťových telekomunikačních služeb vybrat formou veřejné soutěže a ne administrativním rozhodnutím o příslušnosti k jednomu operátorovi. Rada se ve svém návrhu rozhodla umístit ČT jen v jednom multiplexu. Kvůli neúplnosti územního pokrytí digitálním signálem se tak v mnoha místech "digitální" divák České televize nemusí v dohledné době k jejímu programu vůbec dostat. Výběr televizních poplatků může být tak i tímto aktem rozšířen o problém, zda budou muset platit i ti diváci s digitálním příjmem, kteří veřejnoprávní program nezachytí, ani kdyby chtěli. Vládní Koncepce doporučovala dva programy ČT alespoň v jednom multiplexu, ovšem v době existence jen dvou sítí. ČTÚ v dalších jednáních s provozovateli počítal spíše s umístěním ČT ve více sítích (do doby případného vzniku veřejnoprávního multiplexu).

Relativní nedostatek kapacity pro doplňkové služby potvrzuje strategii zahájení digitálního vysílání s co nejlevnějšími a nejjednoduššími set top boxy s cílem dosáhnout co nejrychleji největšího počtu nových diváků. Z datových služeb se podle Koncepce RRTV uvažuje zatím jen o programovém průvodci EPG jako moderní verze teletextu. Sporným zůstává počet programových pozic pro celoplošná a regionální rádia, která nejsou ohrožena ukončením analogových sítí. Navíc zájem o digitální rozhlas není ze strany diváků ani v zahraničí nějak mimořádný, zejména pak v případě T-DAB. V případě "rozhlasu přes televizi" v rámci DVB-T jde spíš o novou kvalitu a kompletaci nabídky pro diváka než o získání nové posluchačské obce. Z tohoto pohledu bude zřejmě i zájem provozovatelů předem těžko odhadnutelný.

Rozhodně nelze nikoho nutit, aby pracoval s dosud neschválenými zákony - i když i RRTV již má precedent soudního rozhodnutí, z tohoto důvodu pozastavila před časem platnost jednoho licenčního rozhodnutí o rádiu. Jde o velkou zodpovědnost. V této souvislosti je dobré dát alespoň z části za pravdu názoru radního Václava Žáka, který v lednu letošního roku překvapil nejen své kolegy z Rady požadavkem na nové úpravy legislativy pro digitální vysílání. Praxe poukazuje na řadu těžko řešitelných problémů, které nedávají plnou jistotu.

Záměr a následný konkrétní plán RRTV považuji v této podobě, argumentaci a za těchto okolností za postup, který stále ještě vykazuje mnoho nedořešených bodů a možných překážek, z nichž ne všechny lze podle mne vyřešit v průběhu dalšího procesu. Avizované, ale přesto poněkud urychlené a zjednodušené přípravy na vypsání licenčních řízení, předchází diskuzi a dokončení legislativních podmínek i celkovou vládní koncepci. Národní plán pro digitalizaci je platnou součástí vládního programu a podle náznaků by jeden z termínů mohl být již březen 2005, tedy v poměrně dohledné době. Do té doby bude zřejmé i to, s jakým výsledkem a plánem půjde Česká republika do závěrečných jednání konference o správě kmitočtového spektra (RCC Ženeva).